บทความ

สังคมที่หลงเชื่อในปฏิบัติการข่าวสาร

ศรศิลป์ — Thu, 03 Jul 2008 13:54:24 +0700

เคยฉุกคิดบ้างหรือไม่ว่า ทำไมเราถึงเชื่ออย่างจริงจังว่า สหรัฐเป็นมหาอำนาจที่เข้มแข็งยากต่อกร จีนเป็นพี่ใหญ่ผู้หวังดีต่อประเทศในภูมิภาคอย่างบริสุทธิ์ใจ ชาวอาหรับนั้นลึกๆ แล้วนิยมความรุนแรง หรืออดีตนายกฯ ของเราคนหนึ่งนั้นร้ายกาจกว่าฮิตเลอร์บวกกับสตาลิน แต่นั่นเป็นเรื่องจริงหรือ และเรารู้ได้อย่างไรทั้งที่เรามิได้สัมผัสหรือมีประสบการณ์ตรงกับสิ่งที่เราเชื่อนั้นเลย

ถ้าหากตอบว่าเรารู้ได้ผ่านกระบวนการความคิดที่เป็นเหตุเป็นผลของตัวเอง วินิจฉัยข้อมูลข่าวสารที่ปรากฏออกมาจากสื่อที่น่าเชื่อถือ แล้วละก็ โปรดเผื่อใจไว้สักหน่อยเถอะว่า เราอาจหลงเชื่อในปฏิบัติการข่าวสาร (Information Operations) ของคนบางกลุ่มเข้าแล้ว

ในโลกที่ทันสมัยขึ้น การสื่อสารรวดเร็วขึ้น ข้อมูลความรู้ต่างๆ เปิดกว้างกระจายตัวออกให้ใครก็ได้มีโอกาสเข้าถึงและรับรู้นั้น ไม่ได้นำไปสู่ยุคทองของการเข้าใจปรากฏการณ์ทุกอย่างในโลกอย่างถูกต้องอย่างที่ทุกคนปรารถนาในเสรีภาพของการรับรู้นั้น เพราะในอีกด้านหนึ่งที่ปิดมืดของเสรีภาพนี้ คือ กระบวนการสร้างข้อมูลเท็จ บิดเบือนข้อมูลจริง ผสานด้วยองค์ประกอบมากมายที่ทำให้เราเชื่อในเรื่องที่มิใช่ความถูกต้อง นี่คือ ด้านที่น่ากลัวของการปฏิบัติการข่าวสาร นอกเหนือจากที่การปฏิบัติการข่าวสารยังเป็นการพยายามนำความจริงไปสู่ผู้คนด้วยวิธีการที่น่าจับใจและแปลกใหม่

สำหรับไทยการปฏิบัติการข่าวสารถือเป็นเรื่องใหม่ ต่างจากสหรัฐที่ดำเนินการมาตั้งแต่ปี 2502 คนไทยนั้นพอคุ้นกับการปฏิบัติการจิตวิทยาและปฏิบัติการมวลชนกันมานานแล้ว เพียงแต่ว่าในยุคนี้ การเอาชนะครอบงำความคิดอย่างสมบูรณ์นั้นไม่อาจจำกัดอยู่เพียงสื่อใดหรือวิธีใดทางหนึ่ง แต่ต้องเป็นการสนธิกำลังของทุกองค์ประกอบให้เนียนที่สุด เพื่อที่เป้าหมายจะเชื่ออย่างจริงจังจนเปลี่ยนพฤติกรรมไปในแนวทางที่ผู้ใช้ปฏิบัติการต้องการ

การปฏิบัติการข้อมูลข่าวสารนั้นเป็นการพยายามสร้างผลกระทบ อิทธิพลหรือกระบวนการตกลงใจของฝ่ายตรงข้าม หรือกลุ่มเป้าหมายต่อกระบวนการรับรู้ข่าวสารโดยการใช้องค์ประกอบหลัก ประกอบด้วย สงครามอิเล็กทรอนิกส์ (Electronics Warfare) คือ ปฏิบัติการเครือข่ายคอมพิวเตอร์ (Computer network Operation) การลวง (Deception) การปฏิบัติการจิตวิทยา (Psychological Operation) และการรักษาความปลอดภัยในการปฏิบัติการ

สำหรับองค์ประกอบรอง คือ การทำลายทางกายภาพ (Physical Destroy) ที่ทำลายโครงสร้างพื้นฐานทางสารสนเทศของฝ่ายตรงข้าม การรักษาความปลอดภัย การต่อต้านข่าวกรอง (Counter-intelligence) การต่อต้านการโฆษณาชวนเชื่อ (Anti-propaganda) ทั้งนี้ มีการใช้กิจกรรมที่เกี่ยวข้องสำคัญอย่างน้อยสองแบบ คือ การประชาสัมพันธ์ และการปฏิบัติการกิจการพลเรือน เป็นเครื่องมือช่วยเหลือให้ทั้งองค์ประกอบหลัก และรองดำเนินไปได้ดี

เป้าหมายของการปฏิบัติการข่าวสารนั้น ต้องถูกกำหนดก่อนเริ่มปฏิบัติการ อาจเป็นทั้งฝ่ายศัตรู ฝ่ายรัฐบาลต่างชาติ ผู้นำทุกระดับ กลุ่มผลประโยชน์ องค์กร ประชาชนทั้งฝ่ายเรา ฝ่ายต่างชาติหรือประชาคมโลกได้ทั้งนั้น ทั้งยังต้องกำหนดเอาไว้ด้วยว่า ปฏิบัติการข่าวสารต้องทำเพื่ออะไร บรรลุวัตถุประสงค์หลักอย่างไร และสนับสนุนแผนยุทธการของฝ่ายเดียวกันอย่างไร

ก่อนบุกอิรัก อเมริกาลงทุนกับการปฏิบัติการข้อมูลข่าวสารนี้มาก เพื่อให้ทุกคนในโลกเชื่อว่าระบอบ Saddam Hussein นั้นเป็นภัยต่อโลกจริง เป็นความชอบธรรมที่สหรัฐจะต้องส่งกำลังเข้าไปล้มล้างระบอบนี้ โลกจะได้ปลอดจากภัยก่อการร้าย และนิวเคลียร์ไปอีกสักหน่อยหนึ่ง มีการสร้างความน่าเชื่อถือผ่านทางสื่อ นักวิชาการ และข้อมูลหลักฐานมากมาย ที่มีความสมเหตุสมผลทางตรรกะ ผลคือ รัฐสภาสหรัฐอนุมัติให้ทำสงครามได้ ประชาชนจำนวนมากในเวลานั้นสนับสนุน ยิ่งในเวลานี้กองทัพสหรัฐยังติดหล่มอยู่ในอิรัก สหรัฐยิ่งต้องกอบกู้ความเชื่อมั่นหนักขึ้นด้วยการปฏิบัติการข่าวสาร ทั้งยังต้องทำอีกมากในการสร้างศรัทธาในสงครามต่อต้านก่อการร้ายที่เกิดรบไปทั่วโลก

จีน ก็ลงทุนกับการสร้างความเชื่อว่า จีนคือประเทศที่เป็นมิตรและเอื้ออารีต่อประเทศต่างๆ การให้ความช่วยเหลือที่ไม่ต้องมากนัก แต่หนักด้วยกิจกรรมแห่งรอยยิ้มไมตรี ย่อมจูงใจในการเอนเอียงไปทางจีนของกลุ่มเป้าหมายจำนวนมากได้ แต่หากไปถามฝ่ายที่เป็นปฏิปักษ์ พวกเขาจะตอบว่าจีนกำลังใช้การปฏิบัติการข่าวสาร จูงใจให้ประชาคมโลก โดยเฉพาะคนจีนโพ้นทะเล เชื่อว่าจีนเป็นยักษ์ใหญ่ใจดี ทั้งที่ในรอบกึ่งศตวรรษมานี้ จีนรุกรานทั้งทิเบต อินเดีย และเวียดนาม

ใช่ว่ารัฐเท่านั้นที่มีขีดความสามารถด้านนี้ องค์กรที่มีเครือข่ายสามารถสร้างปฏิบัติการเช่นนี้ได้ อาทิเช่น การที่กลุ่มก่อการร้ายมีการกระจายข่าวลวงอย่างต่อเนื่อง ทั้งทางเวบไซต์และข่าวลือไปทั่วโลก ย่อมทำให้ฝ่ายที่รับมือปัญหานี้ของชาติต่างๆ เกิดอาการวิตก มีความเป็นไปได้ว่าปีกทางวิชาการบ้าง องค์กรการกุศลบ้าง หน่วยงานทางศาสนาบ้าง จำนวนไม่น้อยได้ประสานการทำงานร่วมกับกลุ่มก่อการร้ายสากลในการสร้างภาพที่แสดงให้เห็นว่า ชาติตะวันตกปราศจากขันติธรรมทางศาสนา ทั้งนี้เพื่อดึงมวลชนให้เข้ามาอยู่ข้างตน ขณะที่ฝ่ายตะวันตกก็ปฏิบัติการข่าวสารเพื่อชักเย่อกลับเช่นกัน

ความวุ่นวายสับสน โกรธแค้นชิงชัง แบ่งแยกขั้วชัดเจนของผู้คนที่เกิดขึ้นในประเทศไทยเวลานี้ อาจมิได้เกิดมาจากการ "ตาสว่าง" ของผู้คนที่รับรู้ข่าวสารที่ถูกต้อง อย่างที่คนเหล่านั้นคิดก็เป็นได้ เพราะไม่ว่าเรื่องจริงจะเป็นเช่นใด ฝ่ายไหนผิดไหนถูก ดีหรือเลว ที่แน่นอนและเห็นอย่างเป็นรูปธรรมแล้วก็คือ ศักยภาพของประเทศไทยตกต่ำลงทุกด้านด้วยการไม่สามัคคีกัน ไม่ยอมรับกติกาหรือการบังคับจากฝ่ายที่ตนไม่ชอบหน้า

แต่สภาพการณ์การที่เป็นผลเสียต่อประเทศไทยเช่นนี้ กลับเป็นผลดีต่อประเทศอื่นที่ไม่ต้องการให้ประเทศของเราเข้มแข็งเกินไป แนวคิดแบบนี้อาจเป็นเพียง Conspiracy Theory แต่หากพิจารณาในแง่ของความเป็นไปได้ในทางการปฏิบัติการข่าวสารแล้ว จะพบว่ามีโอกาสเหมือนกันที่การปลุกระดมจนถึงขั้นได้ผลนั้น อาจมาจากการวางแผนที่ยอดเยี่ยมของคู่แข่งทางยุทธศาสตร์ของไทย หรือจากประเทศที่เกาะกุมมหายุทธศาสตร์โลกอยู่

ที่มา: คอลัมน์ "มุมมองใหม่" กรุงเทพธุรกิจออนไลน์ 3 กรกฎาคม พ.ศ. 2551

สถาบันพระมหากษัตริย์กับรัฐธรรมนูญ

ไท — Thu, 03 Jul 2008 03:18:34 +0700

วันศุกร์ที่ 27 มิถุนายน 2551 คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ร่วมกับมูลนิธิศาสตราจารย์หยุด แสงอุทัย ได้จัดงานเสวนา เรื่อง สถาบันพระมหากษัตริย์กับรัฐธรรมนูญ ในโอกาสครบ 100 ปีชาตกาลของศจ.ดร.หยุด แสงอุทัย สุธาชัย ยิ้มประเสริฐได้นำเสนอประวัติบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์กับรัฐธรรมนูญ มีสาระ ดังนี้

0000000000000000000000

ปัญหาอย่างหนึ่งในหมวดพระมหากษัตริย์ในรัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ จนถึงฉบับปัจจุบันนั้นสะท้อนปัญหาแหลมคมมากๆ อย่างหนึ่งซึ่งเป็นมาตั้งแต่ปี 2475 และยังแก้ไม่ตก คือปัญหาการจัดวางบทบาทของพระมหากษัตริย์ในระบบรัฐธรรมนูญ

ขอยกตัวอย่างว่าปัญหาเริ่มต้นเมื่อไร ในระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เรื่องนี้ไม่เป็นปัญหา เพราะอำนาจทั้งหมดอยู่ในมือกษัตริย์อย่างไม่มีข้อสงสัย การวินิจฉัยของพระองค์ก็เป็นสิทธิขาด แต่ทันทีที่มีการยึดอำนาจพระมหากษัตริย์เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 คณะราษฎรได้ตั้งคณะผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารขึ้นมา 3 คน คือ นายพันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนาฯ นายพันเอกพระยาทรงสุรเดชฯ นายพันเอกพระยาฤทธิ์อัคเนย์

และได้ทำหนังสือแจ้งต่อเสนาบดีทั้งหลาย ซึ่งมีถ้อยคำที่สำคัญมากว่า “ถ้าเป็นเรื่องราชการที่เคยนำขึ้นกราบบังคมทูลฯ ให้นำเสนอผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารตรงทุกเรื่อง” หมาย ความว่า ผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารนั้นเป็นผู้รักษาอำนาจนี้ แทนกษัตริย์ตั้งแต่นี้เป็นต้นไป

และต่อมาปัญหาที่ซับซ้อนขึ้นคือ นับจากวันนั้นหลังยึดอำนาจได้ตั้งให้นายนาวาโทหลวงศุภชลาศัย ทำหนังสือไปยื่นให้ ร.7 ที่พระราชวังไกลกังวล เพื่อเชิญให้พระองค์กลับมาเป็นพระมหากษัตริย์ “ใต้” รัฐธรรมนูญ ซึ่งภายหลังพระองค์ได้ทรงยินยอมเป็นพระมหากษัตริย์ “ตาม” รัฐธรรมนูญ ตรงนี้ชี้ให้เห็นความขัดแย้งในความคิดที่แก้ไม่ตกและยังยืดเยื้อมาจนปัจจุบัน

ในความคิดของผู้ก่อการฯ นั้น พระองค์ต้องอยู่ใต้กฎหมายและทำตามกฎหมาย แต่ในความคิดของรัชกาลที่ 7 ที่ทรงคุ้นเคยกับระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์นั้น พระองค์ไม่สามารถจะอยู่ใต้อะไรได้ ฉะนั้น พระองค์ทำได้อย่างมากเพียงทำตามรัฐธรรมนูญ นี่เป็นปัญหาที่ยังคงอยู่จนถึงรัชกาลปัจจุบัน ดังนั้น คำว่า พระมหากษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญจึงหายไปและเรียกเป็น “ประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขแทน”

ความสำคัญประการหนึ่งคือ การประกาศใช้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินฉบับแรก ซึ่งน่าสนใจมากว่า ในความคิดของปรีดี พนมยงค์ นั้น รัฐธรรมนูญเป็นพระราชบัญญัติฉบับหนึ่ง วันนี้ (27 มิ.ย.) เป็นวันฉลองรัฐธรรมนูญตัวจริง เพราะเป็นวันประกาศใช้พระราชบัญญัติธรรมนูญปกครองแผ่นดิน ซึ่งต่อมาเรียกว่า รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ซึ่งผมมีข้อสังเกตอยู่ 3-4 ข้อ

สถานะพระมหากษัตริย์ในรัฐธรรมนูญชั่วคราวฉบับแรกของไทย

1.ดูคำปรารภของรัฐธรรมนูญฉบับนี้สั้นและตรงมาก คือ คณะราษฎรขอร้องให้พระมหากษัตริย์อยู่ใต้ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม เพื่อให้บ้านเมืองเจริญขึ้น และยังระบุว่า มาตรา 1 อำนาจสูงสุดของประเทศเป็นของราษฎรทั้งหลาย มาตรา 2 ผู้ ใช้อำนาจแทนราษฎร คือ พระมหากษัตริย์ สภาผู้แทนราษฎร คณะกรรมการราษฎร และศาล

หมายความว่า กษัตริย์กลายเป็นอำนาจหนึ่งในสี่ที่ใช้อำนาจแทนราษฎรเท่านั้น ไม่ได้มีอำนาจสูงกว่าอำนาจอื่นๆ แต่เจตนารมณ์จริงๆ ของคณะราษฎรนั้น ต้องการให้สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจสูงสุด เพราะได้รับเลือกตั้งจากประชาชนโดยตรง ดังนั้น อำนาจของผู้อำนวยการรักษาพระนครฝ่ายทหารสุดท้ายพระยาพหลฯ ได้มอบให้แก่สภาผู้แทนราษฎรและยุบหน่วยงานนั้นไป

อาจารย์ณัฐพลพูดแล้วว่า หมวดสถาบันกษัตริย์ในรัฐธรรมนูญนี้มี 5 มาตรา มาตราแรก กษัตริย์เป็นประมุขสูงสุด กฎหมาย คำวินิจฉัยต่างๆ ต้องทำในนามกษัตริย์ แต่มาตรา 4 น่าสนใจ การสืบมรดกของพระปกเกล้านั้น ให้เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาล พ.ศ.2467 โดยเพิ่มเติมประโยคเข้ามาด้วยว่า “ด้วยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร”

กษัตริย์ที่จะดำเนินการตามกฎเกณฑ์นี้พระองค์แรกคือ รัชกาลที่ 8 ตอนนั้นเราจะเห็นหนังสือพิมพ์พาดหัวว่า “สภาล่างเลือกพระองค์เจ้าอนันต์” ต่อมารัชกาลที่9 คือพระองค์ต่อมาที่สภาผู้แทนราษฎรประชุมคืนวันที่ 9 มิถุนายน 2489 หลังจากรัชกาลที่ 8 สวรรคตแล้ว และได้เลือกพระองค์เจ้าภูมิพลขึ้นเป็นกษัตริย์ ดังนั้น ทั้งสองพระองค์ผ่านกระบวนการที่เลือกโดยสภา แต่เท่าที่ทราบในรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ไม่มีแล้ว

มาตรา 5 ก็น่าสนใจว่า ถ้าพระมหากษัตริย์ทรงมีเหตุจำเป็นชั่วคราวหรือทำหน้าที่ไม่ได้ หรือไม่อยู่ในพระนคร ให้คณะกรรมการราษฎรใช้สิทธิแทน หมายความว่าให้คณะรัฐมนตรีสำเร็จราชการแทนได้เลยในกรณีดังที่กล่าวมา มาตราต่อมาบอกว่า กษัตริย์จะถูกฟ้องร้องไม่ได้ เป็นหน้าที่สภาผู้แทนราษฎรวินิจฉัย แปลว่า สภาผู้แทนฯ มีอำนาจวินิจฉัยได้ถ้ากษัตริย์ถูกฟ้อง ซึ่งต่อมามีกรณีนายถวัลย์ ฤทธิเดช ได้ยื่นต่อสภาฟ้องรัชกาลที่ 7 ต่อมาก็มีการบอกว่าไม่ได้ฟ้องแล้ว ซึ่งผมจะไม่ลงไปในรายละเอียด รัฐธรรมนูญฉบับนี้ เป็นฉบับเดียวเท่านั้นที่มีมาตรานี้ที่กำหนดให้กษัตริย์ถูกฟ้อง ผ่านสภาผู้แทนราษฎรได้

ต่อมา มาตรา 7 การกระทำใดๆของกษัตริย์ ต้องมีคณะกรรมการราษฎรคนใดคนหนึ่งลงนาม โดยได้รับความยินยอมจากคณะกรรมการราษฎรทั้งคณะ ถ้าพระมหากษัตริย์ลงนามในราชโองการใดๆ โดยไม่มีการลงนามรับสนองจะถือเป็นโมฆะ นี่น่าจะเป็นเหตุหนึ่งด้วยที่รัชกาลที่ 7 ทรงไม่พอใจกับรัฐธรรมนูญฉบับนี้

อีกเรื่องหนึ่งคือเรื่องวีโต้ หมายความว่า ถ้าสภาฯ ผ่านกฎหมายใดๆ ก็ตามแล้วเสนอให้กษัตริย์ลงนามเพื่อประกาศใช้ เมื่อกษัตริย์รับไป 7 วันต้องแสดงเหตุผลถ้ายังไม่ลงพระปรมาภิไธยมายังสภาฯ ถ้าสภาฯ ยืนยันก็ประกาศใช้กฎหมายได้เลย

จะเห็นได้ตามธรรมนูญฉบับนี้อำนาจพระมหากษัตริย์ได้ถูกจำกัดลงอย่างมาก แต่ก็อย่างที่เรารู้กันดีว่าฉบับนี้เป็นเพียงฉบับชั่วคราว และมีฉบับใหม่ที่เป็นฉบับประนีประนอมที่ในหลวงรัชกาลที่ 7 เข้ามามีส่วนร่วมในการร่างด้วย

รัฐธรรมนูญฉบับถาวรฉบับแรก การประนีประนอมของขั้วอำนาจ

ผมอ่านคำปรารภของรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 เหลือเชื่อว่าน่าจะเป็นฉบับเดียวเหมือนกันที่เป็นคำปรารภที่เป็นจารีตมาก บรรทัดที่สองเอ่ยพระนามของรัชกาลที่ 7 เป็นครั้งแรกที่ได้อ่านพระนามเต็ม มีทั้งหมด 48 วรรค ผมไม่เคยคิดมาก่อนว่าพระองค์ทรงมีพระนามยาวขนาด 16-17 บรรทัด

แล้วในคำปรารภ ก็ระบุว่าคณะราษฎรได้ทูลขอรัฐธรรมนูญ และพระองค์ก็มีพระราชดำริพระราชทานให้ สรุปว่าก็เป็นคำปรารภที่น่าสนใจมากอีกฉบับหนึ่ง ตัวเนื้อหาก็มีมาตราต่างๆ น่าสนใจว่าฉบับนี้เป็นฉบับแรก ที่ขึ้นมาตรา1 พูดถึงเรื่องรัฐเดี่ยว คือ ราชอาณาจักรสยามเป็นหนึ่งเดียวแบ่งแยกไม่ได้ ราษฎรไม่ว่าอยู่ในสถานะใดได้รับการคุ้มครองที่เสมอหน้ากัน มาตรา 2 มีการเปลี่ยนคำ อำนาจอธิปไตย ไม่ใช่เป็น “เป็นของ” แต่เปลี่ยนเป็น “มาจาก” ปวงชนชาวไทย และพระมหากษัตริย์ใช้อำนาจแทนราษฎร

หมวดพระมหากษัตริย์มี 9 มาตรา และมีที่น่าสนใจหลายอัน เช่น มาตรา 3 พระมหากษัตริย์เป็นที่เคารพสักการะจะละเมิดไม่ได้ มาตรา 4 เติมเข้ามาว่า พระองค์ทรงเป็นพุทธมามกะ มาตรา 5 ก็เป็นการระบุครั้งแรกว่าพระองค์เป็นจอมทัพ

มาตรา 10 ก็น่าสนใจว่าเปลี่ยนจากเดิมคือ พระมหากษัตริย์สามารถตั้งบุคคลหนึ่งคนหรือหลายคนเป็นผู้สำเร็จราชการแทนได้ โดยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร มาตรา 11 ห้ามกษัตริย์ยุ่งกับการเมือง ซึ่งจะไม่ลงในรายละเอียด

ที่น่าสนใจคือเรื่องวีโต้ ซึ่งจากเดิมให้เวลากษัตริย์พิจารณากฎหมาย 7 วัน แต่ฉบับนี้ขยายเป็น 1 เดือน จากนั้นเมื่อพระองค์วีโต้กลับมาแล้วสภาฯ พิจารณายืนตามเดิม ต้องถวายให้พระองค์พิจารณาอีก 15 วัน ถึงจะประกาศใช้

พลวัตรอำนาจและสถานะของสถาบันกษัตริย์ในรัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ

เมื่อถึงรัฐธรรมนูญฉบับ 2489 หมวดคำปรารภดูเหมือนจะอ้างเหตุการณ์ปัจจุบันมากขึ้น แต่ว่าหมวดกษัตริย์เหมือนฉบับ 2475 แต่ตัดมาตรา 11 เรื่องห้ามกษัตริย์ยุ่งการเมืองออก ไม่มีมาตรานี้ในรัฐธรรมนูญแล้ว

ฉบับต่อมาฉบับที่ 4 คือ รัฐธรรมนูญ 2590 ฉบับใต้ตุ่ม เล่ากันว่าหลวงกาจ กาจสงครามร่างรัฐธรรมนูญนี้แล้วซ่อนไว้ใต้โอ่งแดง เมื่อรัฐประหารเสร็จก็ยกมาใช้ ฉบับนี้คำปรารภสั้นลงนิดเดียว บททั่วไปคงเดิม แต่ที่น่าสนใจคือ ในหมวดพระมหากษัตริย์มีการเพิ่มเติมมาตรา 9 ให้อำนาจกษัตริย์แต่งตั้งอภิรัฐมนตรีเพื่อถวายคำปรึกษาราชการแผ่นดิน5 คน

ส่วนผู้สำเร็จราชการแผ่นดินก็ให้อภิรัฐมนตรีเหล่านี้เป็นผู้สำเร็จราชการแผ่นดินได้โดยอัตโนมัติ ในกรณีที่ในหลวงไม่อยู่ สภาฯ ไม่ต้องมาพิจารณาแล้ว มาตรานี้ยังคงอยู่ต่อมาในรัฐธรรมนูญฉบับ 2492 แต่เป็นอภิรัฐมนตรีเป็น องคมนตรี และให้มีทั้งหมด 9 คน

ฉบับ 2492 เป็นฉบับแรกที่ระบุไว้ในบททั่วไปในมาตราที่ 2 เติมเข้ามาว่า ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ฉบับนี้เป็นฉบับของฝ่ายนิยมเจ้า มีหมวดพระมหากษัตริย์ยาวถึง 21 มาตรา มีเรื่องที่น่าสนใจเช่น เรื่องจอมทัพไทยมีการเพิ่มเติมว่า พระองค์เป็นผู้บัญชาการสูงสุดของทหารทั้งปวง หมวดที่ว่าด้วยการสืบสันตติวงศ์ ให้เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาล 2476 แต่การแก้ไขกฎมณเฑียรบาลจะกระทำไม่ได้ คือบอกไว้เลยว่าห้ามแก้

ฉบับ 2495 อ้างว่านำฉบับ 2475 มาปรับปรุงแต่ผมคิดว่าไม่ใช่ เพราะนำหมวดพระมหากษัตริย์ของฉบับ 2492 มาใส่ทั้งหมด และตั้งแต่นี้มันก็กลายเป็นต้นแบบ ซึ่งผมจะจบที่ฉบับ 2511 เพราะหลักการต่างๆ ไม่ได้เปลี่ยนแปลงไปจากฉบับ 2492 หรือ 2495 มากนัก

ก่อนถึงรัฐธรรมนูญ 2511 มีคั่นอยู่อันหนึ่งคือ ธรรมนูญชั่วคราวของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ซึ่งมีเพียง 20 มาตรา และเป็นฉบับแรกที่บัญญัติไว้ว่าอะไรก็ตามที่ไม่ได้บัญญัติไว้ให้เป็นไปตามจารีตประเพณีไทย และเป็นฉบับแรกที่มีมาตรา 17 ให้อำนาจสิทธิขาดแก่นายกรัฐมนตรี

สรุปว่า เราจะเห็นภาพของการเคลื่อน หรือปรับเนื้อหาของหมวดพระมหากษัตริย์ของรัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ เป็นการเคลื่อนไหวของชีวิต เราจะเห็นการดิ้นของบทบาทพระมหากษัตริย์ในความคิดของกลุ่มอนุรักษ์นิยมและกลุ่มอื่นๆ ในสังคมไทย ที่หาวิธีที่จะเพิ่มอำนาจให้แก่สถาบันพระมหากษัตริย์ โดยสอดแทรกเข้าไปในรัฐธรรมนูญ ฉบับ 2492 เป็นตัวอย่างที่ดี และกลายเป็นต้นแบบของฉบับที่ใช้กันต่อๆ มา

ที่มา-ประชาไท

ประชาธิปไตยกับอภิชนาธิปไตย

ศรศิลป์ — Wed, 02 Jul 2008 14:48:05 +0700

ในความเชื่อของพวก อภิชนาธิปไตย (aristocracy) นั้น เชื่อว่าระบอบการปกครองที่ดีนั้น จะต้องมาจากคนที่มีความสามารถ ซึ่งเป็นกลุ่มคนที่สมควรมีสิทธิในการปกครองเท่านั้น โดยเห็นว่าระบอบประชาธิปไตยเป็นระบอบที่ไม่สามารถหาคนที่มีความรู้ความสามารถ มาปกครองประเทศได้อย่างแท้จริง

ดังนั้น ในความคิดของพวกอภิสิทธิ์ชนเหล่านี้ จึงต้องการให้คนกลุ่มน้อยที่มีความสามารถเข้ามาปกครองประเทศ บางคนเลยเถิดไปถึงกับ เสนอให้มีระบบ "การเมืองใหม่" ที่เสนอสูตรผสมของผู้เข้าสู่อำนาจในสัดส่วน 70:30 กล่าวคือ เพิ่มกระบวนการสรรหาผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเป็นร้อยละ 70 และลดที่มาของผู้ดำรงตำแหน่งโดยวิธีการเลือกตั้งลงเหลือร้อยละ 30 ซึ่งจะเห็นได้ว่าข้อเรียกร้องของบุคคลที่อ้างว่า ทำเพื่อ "ประชาธิปไตย" แต่กลับมีข้อเรียกร้องในเชิง "อภิชนาธิปไตย" เช่นนี้

คำว่าประชาธิปไตย มาจากคำว่า democracy ซึ่ง demos มาจากคำว่า people หรือประชาชน และคำว่า kratein มาจากคำว่า to rule หรือปกครอง กล่าวโดยสรุป คือ democracy หรือประชาธิปไตย แปลว่า การปกครองโดยประชาชน (rule by people)หรืออาจกล่าวได้ว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน(popular sovereignty)นั่นเอง

ความหมายของประชาธิปไตยนั้น นอกเหนือจากนิยามที่ทราบโดยทั่วไป ว่า "เป็นรูปแบบการปกครองแบบหนึ่ง ซึ่งมีลักษณะพิเศษคือ ประชาชนเป็นเจ้าของประเทศ เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย และมีสิทธิ อำนาจ และโอกาสในการเข้าควบคุมกิจการทางการเมืองของชาติ" แล้ว ยังหมายความรวมถึงปรัชญาของสังคมมนุษย์ หรือวิถีชีวิตที่ยึดถืออุดมคติ หรือหลักการที่กำหนดพฤติกรรมระหว่างมนุษย์ในสังคม ในกิจการทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม คือ

1) การเมือง ประชาชนแต่ละคน มีส่วนในการกำหนดนโยบายในการปกครองประเทศ ทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่น

2) เศรษฐกิจ ประชาชนมีเสรีภาพในการประกอบการทางเศรษฐกิจ หรือให้บุคคลได้รับหลักประกันในการดำเนินการทางเศรษฐกิจ หรือทางเศรษฐกิจที่ตนเองได้ลงแรงไป

3) สังคม ประชาชนได้รับความยุติธรรมในสังคม ไม่มีการกีดกันระหว่างชนชั้น กลุ่มชน หรือความแตกต่างใดๆ หรือเกิดระบบอภิสิทธิ์ชนหรือระบบอุปถัมภ์

4) วัฒนธรรม ส่งเสริมค่านิยม แบบแผน หรือประเพณีที่ยึดมั่นในหลักการประนีประนอม การใช้เหตุผล การยอมรับนับถือคุณค่าและศักดิ์ศรีของเพื่อนมนุษย์ มีความเข้าใจและเห็นประโยชน์ในการร่วมมือกันเพื่อส่วนรวม โดยไม่คำนึงถึงผลประโยชน์ส่วนตนเพียงฝ่ายเดียว รวมทั้งการยอมรับการเปลี่ยนแปลงที่ชอบธรรมและเหมาะสมกับกาลสมัย ตลอดจนให้ความสำคัญกับสมาชิกที่อยู่ในสังคมเดียวกัน

ประชาธิปไตยจึงมีความหมายทั้งในรูปแบบการปกครอง และปรัชญาในการดำรงชีวิตของมนุษย์ โดยเน้นไปที่การมีส่วนร่วมของประชาชน ในการกำหนดนโยบายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ส่วนรวม รัฐบาลที่เกิดขึ้น จึงเป็นเสมือนเครื่องมือในการช่วยให้ประชาชน ได้บรรลุจุดหมายปลายทางของสังคม นั่นคือ ความผาสุกของประชาชนทั้งปวง ซึ่งหมายถึง

1) เสรีภาพ ที่บุคคลมีและใช้ได้อย่างเหมาะสม โดยเฉพาะอย่างยิ่งต้องสอดคล้องกับหลักการเรื่องความมั่นคง ความปลอดภัย ความเป็นระเบียบเรียบร้อยและสวัสดิการของส่วนรวม

2) โอกาส ที่บุคคลจะสามารถดำเนินกิจการต่างๆ ตามความต้องการ ทุกคนจะได้รับโอกาสอย่างเท่าเทียมกัน ในการที่จะพัฒนาศักยภาพต่างๆ ตามความสามารถของตนเอง

3) ความเจริญ ที่บุคคลมีโอกาสพัฒนาตัวเอง มีความเจริญก้าวหน้าทั้งในด้านสติปัญญา ความสามารถและบุคลิกภาพของแต่ละคน ศักดิ์และสิทธิในการปกครองประเทศ หรือการมีส่วนร่วมในการใช้อำนาจปกครองตนเอง

จากหลักการเบื้องต้นของประชาธิปไตย ที่ผมกล่าวมาข้างต้นนี้ เป็นหลักการสากลไม่ว่าจะอยู่ที่ใดของโลก ไม่จำเพาะว่าจะต้องเป็นประชาธิปไตยแบบฝรั่งหรือประชาธิปไตยแบบไทยๆ ที่ผู้คนชอบอ้างเข้าข้างตนเอง เมื่อต้องการออกนอกลู่นอกทางของหลักการประชาธิปไตย

ดังนั้น การที่พวกอภิสิทธิ์ชนที่ต้องการให้คนกลุ่มน้อย ที่เชื่อว่ามีความสามารถเหนือประชาชนธรรมดาสามัญเข้ามาปกครองประเทศ จึงขัดต่อหลักความเสมอภาค เพราะเท่ากับการไม่ยอมรับศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์ ซึ่งเป็นสิ่งที่ขัดต่อสภาพอันแท้จริงของมนุษย์

ในบางครั้งการปกครองแบบประชาธิปไตย อาจไม่สามารถคัดเลือกคนที่มีความสามารถเข้ามาปกครองประเทศได้สมบูรณ์ร้อยเปอร์เซ็นต์ แต่การที่ให้บุคคลซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชน นำความต้องการของประชาชนมาใช้ได้ ย่อมดีกว่าการที่ได้คนดีมีความสามารถ แต่ใช้ความสามารถนั้นหาประโยชน์เข้าสู่ตัวเอง โดยไม่ฟังเสียงของประชาชน

พวกอภิชนาธิปไตยมักชอบอ้างว่า มนุษย์โดยทั่วไปนั้นไม่มีความรู้ความสามารถ ไม่มีความเข้าใจและไม่ทราบความต้องการของตัวเอง ฉะนั้นประชาธิปไตยหรือการปกครองโดยประชาชน จึงเป็นการปกครองที่ไม่มีประโยชน์ เพราะประชาชนเป็นกลุ่มคนที่ไร้คุณภาพ ไม่สมควรที่จะมาปกครองประเทศ คนที่ดีที่เหมาะสมที่จะมาปกครองประเทศก็คือชนชั้นนำ

ซึ่งแนวความคิดของพวกอภิชนาธิปไตยนี้ กล่าวได้ว่าไม่ตรงกับความจริงสักเท่าใด เพราะในแต่ละประเทศ ก็มีคนที่มีความรู้ความสามารถอยู่ทั่วไป และคนต่างๆ เหล่านี้ ก็เป็นบุคคลธรรมดาที่ได้รับการยอมรับจากประชาชน และทำให้ประชาธิปไตยสามารถดำเนินไปด้วยดี ในทางปฏิบัติ ระบอบอภิชนาธิปไตยกลับสร้างความเสียหายให้แก่ประเทศมาหลายประเทศ อาทิเช่น ญี่ปุ่น หรือเยอรมนี ในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้น

ในหลายครั้งเราอาจได้ยินข้อกล่าวหาที่ว่า ประชาธิปไตยเป็นระบอบที่ไม่มีประสิทธิภาพ ล่าช้า ไม่รวดเร็ว ซึ่งก็อาจจะเป็นความจริงอยู่บ้าง เพราะกระบวนการของประชาธิปไตย ต้องอาศัยความเห็นชอบ ต้องศึกษาความต้องการและรับฟังเสียงต่างๆจากประชาชน แต่ระบอบประชาธิปไตยเป็นระบอบที่มีความก้าวหน้าอย่างสม่ำเสมอ

ตรงข้ามกับระบอบอภิชนาธิปไตยหรือเผด็จการ ซึ่งอาจจะสัมฤทธิผลต่างๆ ในเวลาอันสั้น แต่ความก้าวหน้าต่างๆ นั้นไม่ยั่งยืน อาทิเช่น อาณาจักรไรซ์ของเยอรมนี สามารถคงอยู่ได้เพียง 6-7 ปี ส่วนประเทศอังกฤษหรือสหรัฐอเมริกาที่ยึดถือประชาธิปไตยเป็นหลัก ยังคงมีความก้าวหน้าอยู่อย่างสม่ำเสมอ แม้แต่เยอรมนีหรือญี่ปุ่นที่เปลี่ยนมาเป็นประชาธิปไตยภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ก็มีความเจริญก้าวหน้าอย่างเห็นได้ชัด

ประวัติศาสตร์สอนเรามาโดยตลอด แต่หลายคนไม่รู้จักเข็ดหลาบ กลับพยายามหมุนเข็มนาฬิกากลับไปอยู่ยุคดึกดำบรรพ์ที่มีอภิสิทธิ์ชนไม่กี่กลุ่ม นำพาประเทศไปพบจุดจบอันน่าอเนจอนาถ
กรุงโรมไม่สามารถสร้างเสร็จได้ภายในวันเดียว ฉันใด ระบอบการเมืองไทย ก็ย่อมไม่อาจแก้ปัญหาด้วยวิธีการที่มักง่าย ด้วยการให้คนเพียงไม่กี่กลุ่มปกครองประเทศ โดยไม่ฟังเสียงประชาชนส่วนใหญ่ก็ฉันนั้น

ที่มา-กรุงเทพธุรกิจ คอลัมน์ "มองมุมใหม่" 2 กรกฎาคม พ.ศ. 2551

5 อาจารย์นิติฯมธ.ออกแถลงการณ์ไม่เห็นด้วยคำสั่งศาลปกครองกรณีปราสาทพระวิหาร

ไท — Tue, 01 Jul 2008 23:57:59 +0700

เมื่อวันที่ 1 กรกฎาคม 2551 รศ.ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์ รศ.ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช ดร.ฐาปนันท์ นิพิฏฐกุล ธีระ สุธีวรางกูรและปิยบุตร แสงกนกกุล อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ออกแถลงการณ์แสดงความไม่เห็นด้วย ต่อคำสั่งของศาลปกครองกลางในคดีหมายเลขดำที่ 984/2551 ให้รับคำฟ้องกรณีแถลงการณ์ร่วมระหว่างรัฐบาลไทยและรัฐบาลกัมพูชา เรื่องการขอขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารเป็นมรดกโลกและกำหนดมาตรการหรือวิธีการคุ้มครองเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราวก่อนการพิพากษา มีข้อความ ดังนี้

แถลงการณ์ของ ๕ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ความเห็นต่อคำสั่งศาลปกครองกลางในคดีหมายเลขดำที่ ๙๘๔/๒๕๕๑ รับคำฟ้องกรณีแถลงการณ์ร่วมระหว่างรัฐบาลไทยและรัฐบาลกัมพูชา เรื่องการขอขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารเป็นมรดกโลก และกำหนดมาตรการหรือวิธีการคุ้มครองเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราวก่อนการพิพากษา

ตามที่ศาลปกครองกลางได้มีคำสั่งในคดีหมายเลขดำที่ ๙๘๔/๒๕๕๑ เมื่อวันที่ ๒๗ มิถุนายน ๒๕๕๑ ให้รับคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีทั้งเก้า ที่ขอให้ศาลปกครองเพิกถอนการเสนอร่างแถลงการณ์ร่วมฯต่อคณะรัฐมนตรีโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ เพิกถอนมติคณะรัฐมนตรีที่เห็นชอบในร่างแถลงการณ์ร่วมฯและให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศเป็นผู้ลงนามในร่างแถลงการณ์ร่วมฯและเพิกถอนการลงนามในแถลงการณ์ร่วมฯของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ นอกจากนี้ศาลปกครองกลาง ยังได้มีคำสั่งกำหนดมาตรการหรือวิธีการคุ้มครองเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราวก่อนการพิพากษาไปในคราวเดียวกัน

ด้วยความเคารพต่อศาลปกครองกลาง คณาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ทั้งห้า ดังมีรายนามตอนท้าย ขอแสดงความคิดเห็นทางกฎหมายตามระเบียบวิธีทางวิชาการ ต่อคำสั่งศาลปกครองกลางดังกล่าว ดังต่อไปนี้

๑. หลักนิติรัฐเรียกร้องให้การกระทำขององค์กรผู้ใช้อำนาจมหาชนทั้งหลายต้องชอบด้วยกฎหมาย โดยมีองค์กรตุลาการทำหน้าที่ควบคุมความชอบด้วยกฎหมาย อย่างไรก็ตาม มีการกระทำบางประเภทที่โดยทั่วไปแล้ว ไม่อยู่ภายใต้การควบคุมขององค์กรตุลาการ เช่น การกระทำที่มีลักษณะเป็นเรื่องในทางการเมือง หรือการกระทำในเรื่องนโยบายของฝ่ายบริหาร เป็นต้น

วิชานิติศาสตร์เรียกการกระทำลักษณะนี้ว่า การกระทำทางรัฐบาล (Act of State; Acte de gouvernement; Regierungsakt) ซึ่งหากระบบกฎหมาย ต้องการให้มีการควบคุมตรวจสอบการกระทำดังกล่าวในทางกฎหมาย ก็จะบัญญัติไว้อย่างชัดเจนเป็นเรื่องๆในรัฐธรรมนูญ และมอบหมายให้ศาลรัฐธรรมนูญ มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดภายใต้เงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญกำหนด กรณีใดที่ไม่ได้บัญญัติไว้ การตรวจสอบการกระทำทางรัฐบาล ย่อมไม่อาจกระทำได้ในทางกฎหมาย แต่ต้องควบคุมตรวจสอบกันในทางการเมืองเท่านั้น

๒. เหตุที่การกระทำทางรัฐบาล ไม่ตกอยู่ภายใต้การควบคุมโดยองค์กรตุลาการ นอกจากจะเป็นเพราะโดยปกติทั่วไป การกระทำดังกล่าว ไม่กระทบสิทธิหรือไม่ก่อให้เกิดความเดือดร้อนเสียหายแก่บุคคลใดบุคคลหนึ่งเป็นการเฉพาะแล้ว การกระทำทางรัฐบาล ยังมีธรรมชาติที่มีลักษณะเป็นปัญหาหรือประเด็นทางการเมืองที่มีข้อจำกัดอย่างยิ่ง ในการใช้กฎหมายเป็นเกณฑ์หรือเป็นเครื่องมือในการควบคุมตรวจสอบและหากให้องค์กรตุลาการ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ศาลปกครองเข้ามามีอำนาจควบคุมตรวจสอบได้ ผลก็จะกลายเป็นว่า ศาลปกครองมีความสามารถ ในการตัดสินใจเรื่องราวในทางบริหารหรือนโยบายได้เองโดยที่ไม่จำเป็นต้องรับผิดชอบทางการเมืองต่อผู้ใดทั้งสิ้น

๓. การพิจารณาว่า การกระทำใดเป็นการกระทำทางรัฐบาล ไม่อาจพิจารณาได้จากหลักเกณฑ์ในทางองค์กรเท่านั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง องค์กรผู้ใช้อำนาจมหาชนดังเช่นคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรี ซึ่งใช้อำนาจกระทำการได้ ทั้งการกระทำทางปกครองและการกระทำทางรัฐบาล การพิจารณาว่า การกระทำขององค์กรเหล่านี้เป็นการกระทำทางปกครองหรือการกระทำทางรัฐบาล จึงต้องใช้ทั้งหลักเกณฑ์เรื่องที่มาของอำนาจ และหลักเกณฑ์ในทางเนื้อหาประกอบการพิจารณาด้วย

๔. ในส่วนของหลักเกณฑ์เรื่องที่มาของอำนาจ ต้องพิจารณาจากประเภทของกฎหมายที่ให้อำนาจแก่คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีกระทำการ กล่าวคือ ในกรณีที่คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรี กระทำการโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีนั้นย่อมกระทำการในฐานะ “รัฐบาล” ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ และการกระทำนั้นเป็นการกระทำทางรัฐบาล

เช่น นายกรัฐมนตรีอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ถวายคำแนะนำให้พระมหากษัตริย์ ตราพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎรนั้นก็เป็นการกระทำทางรัฐบาลและไม่อยู่ภายใต้การควบคุมของศาลใด

ในทางกลับกัน ในกรณีที่คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีกระทำการโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติ คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีนั้นย่อมกระทำการในฐานะเป็น “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” (คำตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒) หรือเป็น “ฝ่ายปกครอง” (คำตามตำรา) ใช้อำนาจปกครองและการกระทำนั้นเป็นการกระทำทางปกครอง

เช่น นายกรัฐมนตรีอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติออกกฎหรือคำสั่งทางปกครอง กฎหรือคำสั่งทางปกครองนั้นก็เป็นการกระทำทางปกครองและอยู่ภายใต้การควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายโดยศาลปกครอง

๕. ในส่วนของหลักเกณฑ์ในทางเนื้อหา ต้องพิจารณาจากลักษณะของการกระทำนั้นๆ ซึ่งการกระทำทางรัฐบาลอาจแบ่งได้เป็น ๒ กลุ่มหลัก

กลุ่มแรก คือ การกระทำที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร เช่น การตราพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร การตราพระราชกฤษฎีกาเปิดประชุมสภา การที่สภาผู้แทนราษฎรลงมติเห็นชอบบุคคลดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เป็นต้น

กลุ่มที่สอง คือ การกระทำที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เช่น การทำสนธิสัญญา (Conclusion of Treaty) การประกาศสงคราม การส่งทหารไปปฏิบัติหน้าที่ในต่างแดน เป็นต้น

๖. ในบางกรณี การกระทำที่เกี่ยวเนื่องกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศนั้น อาจแยกส่วนออกจากกันเป็นหลายส่วนได้ และการกระทำส่วนหนึ่งที่แยกออกมา (Actes détachables) ไม่มีลักษณะเป็นการกระทำทางรัฐบาล แต่เป็นการกระทำทางปกครอง ซึ่งอยู่ภายใต้การควบคุมของศาลปกครอง

การกระทำที่แยกออกได้ จากการกระทำที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศโดยตรง ต้องเป็นการกระทำที่แม้เป็นผลต่อเนื่อง มาจากการกระทำที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศโดยตรง แต่แยกออกโดยเด็ดขาด จากการกระทำที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศโดยตรง จนอาจกล่าวได้ว่า การกระทำแต่ละการกระทำสามารถดำรงอยู่ได้โดยตัวของตัวเอง

เช่น คณะรัฐมนตรีมีมติให้จัดตั้งศูนย์ผู้อพยพในเขตชายแดนไทย-พม่า ตามพันธกรณีที่รัฐบาลไทยตกลงไว้กับสหประชาชาติ การลงนามของรัฐบาลไทยในข้อตกลงดังกล่าว เป็นการกระทำทางรัฐบาลที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศและไม่อยู่ภายใต้เขตอำนาจของศาลปกครอง แต่มติคณะรัฐมนตรีอนุญาตให้จัดตั้งศูนย์อพยพในพื้นที่ใด ถือเป็นการกระทำที่แยกออกได้จากการลงนามของรัฐบาลไทยกับสหประชาชาติ และหากมีกรณีพิพาทเกิดขึ้น คดีอาจอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองได้

๗. ศาลปกครองไทยได้วางหลักในเรื่องการกระทำทางรัฐบาลไว้ในหลายคดี แม้ศาลปกครองจะไม่ได้ใช้คำว่า “การกระทำทางรัฐบาล” โดยตรงก็ตาม แต่เมื่อพิจารณาแล้ว ย่อมเห็นได้ว่าเป็นการนำทฤษฎีการกระทำทางรัฐบาล ไปปรับใช้เพื่อมีคำสั่งไม่รับคำฟ้อง เช่น พระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๔-๓๒/๒๕๔๙, คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๖/๒๕๔๙, คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๕/๒๕๔๙) หรือ มติคณะรัฐมนตรีเห็นชอบให้นายกรัฐมนตรีลงนามในความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย -ญี่ปุ่น (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๗๘/๒๕๕๐) เป็นต้น

๘. กรณีของคำสั่งศาลปกครองกลางในคดีหมายเลขดำที่ ๙๘๔/๒๕๕๑ คณาจารย์คณะนิติศาสตร์ดังมีรายนามตอนท้ายมีความเห็นว่า การเสนอแถลงการณ์ร่วมฯของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศต่อที่ประชุมคณะรัฐมนตรีก็ดี การที่คณะรัฐมนตรีลงมติเห็นชอบในแถลงการณ์ร่วมฯและให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ เป็นผู้ลงนามในแถลงการณ์ร่วมฯก็ดี เป็นการกระทำที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ และไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครอง ด้วยเหตุผลดังต่อไปนี้

๙. ผู้ฟ้องคดีทั้งเก้าขอให้ศาลปกครองเพิกถอนการกระทำ ๓ การกระทำ ได้แก่ การเสนอร่างแถลงการณ์ร่วมฯของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ต่อที่ประชุมคณะรัฐมนตรี มติคณะรัฐมนตรีเห็นชอบในร่างแถลงการณ์ร่วมฯและให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศเป็นผู้ลงนามในร่างแถลงการณ์ร่วมฯ และการลงนามของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศในแถลงการณ์ร่วมฯ

คณาจารย์ทั้งห้าเห็นว่า การเสนอร่างแถลงการณ์ร่วมฯและมติคณะรัฐมนตรีที่เห็นชอบในร่างแถลงการณ์ร่วมฯ เป็นเพียงขั้นตอนเพื่อเตรียมการนำไปสู่การลงนามในแถลงการณ์ร่วมฯเท่านั้น การกระทำทั้งสองนั้น ยังไม่มีผลทางกฎหมายสู่ภายนอกและยังไม่ก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ จึงไม่อาจถือเป็นวัตถุแห่งคดีได้

อย่างไรก็ตาม ศาลปกครองกลางกลับนำการเสนอร่างแถลงการณ์ร่วมฯของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศต่อที่ประชุมคณะรัฐมนตรี และมติคณะรัฐมนตรีเห็นชอบในร่างแถลงการณ์ร่วมฯ มาใช้พิจารณาว่า เป็นการกระทำที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง ดังปรากฏให้เห็นในหน้า ๑๒-๑๓ ของคำสั่งศาลปกครองกลาง

๑๐. ในส่วนของการลงนามของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศในแถลงการณ์ร่วมฯ อันก่อให้เกิดแถลงการณ์ร่วมฯ ซึ่งมีผลทางกฎหมายสู่ภายนอก ก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์และอาจเป็นวัตถุแห่งคดีได้นั้น เห็นว่า การลงนามของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศในแถลงการณ์ร่วมฯ เป็นการกระทำที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ อาศัยอำนาจอันมีที่มาจากรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่อำนาจอันมีที่มาจากกฎหมายปกครอง การกระทำดังกล่าวจึงไม่อยู่ภายใต้เขตอำนาจของศาลปกครอง

๑๑. อาจกล่าวกันว่า ศาลปกครองกลางไม่ได้วินิจฉัยว่า การลงนามของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ในแถลงการณ์ร่วมฯอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง แต่พิจารณาเฉพาะการเสนอร่างแถลงการณ์ร่วมฯของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ต่อที่ประชุมคณะรัฐมนตรี และมติคณะรัฐมนตรีเห็นชอบในร่างแถลงการณ์ร่วมฯ

ความข้อนี้ คณาจารย์ทั้งห้าเห็นว่า กรณีดังกล่าว ไม่อาจแยกการกระทำออกเป็นส่วนๆเพื่อพิจารณาได้ การเสนอร่างแถลงการณ์ร่วมฯของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ต่อที่ประชุมคณะรัฐมนตรีและมติคณะรัฐมนตรีเห็นชอบในร่างแถลงการณ์ร่วมฯ ไม่ถือเป็น “การกระทำที่แยกออกได้” จากการลงนามของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศในแถลงการณ์ร่วมฯ

การกระทำดังกล่าว ล้วนแล้วแต่เป็นกระบวนการเดียวกัน สืบเนื่องต่อกันไป เป็นขั้นตอนก่อนที่จะเกิดการลงนาม ไม่ได้เป็นผลที่เกิดขึ้นภายหลัง จากการลงนามซึ่งถือว่าแยกออกจากแถลงการณ์ฯ ที่มีการลงนามแล้วได้

๑๒. มีข้อสังเกตว่า ผู้ฟ้องคดีจงใจฟ้อง “ขั้นตอน” ต่างๆก่อนเกิดแถลงการณ์ร่วมฯ ทั้งนี้อาจเป็นไปได้ที่ผู้ฟ้องคดีเล็งเห็นแล้วว่า หากฟ้องเพิกถอนแถลงการณ์ร่วมฯ ศาลปกครองย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดี เพราะกรณีเป็นที่ประจักษ์อยู่แล้วว่า แถลงการณ์ร่วมฯเป็นการกระทำทางรัฐบาล อย่าง ไรก็ตาม เห็นได้ชัดว่าวัตถุประสงค์อันแท้จริงของผู้ฟ้องคดี คือ ความต้องการให้เพิกถอนแถลงการณ์ร่วมฯหรือการทำให้แถลงการณ์ร่วมฯใช้ไม่ได้นั่นเอง ดังจะเห็นได้จากคำขอท้ายฟ้องของผู้ฟ้องคดีที่ต้องการให้ศาลปกครองมีคำสั่ง ให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศยุติความผูกพันตามแถลงการณ์ร่วมฯ

การฟ้องให้เพิกถอนการกระทำอันเป็นขั้นตอนก่อนเกิดแถลงการณ์ร่วมฯ มีความประหลาดและไม่สมเหตุสมผลในทางกฎหมาย เพราะขั้นตอนก่อนการเกิดแถลงการณ์ เช่น การเสนอร่างแถลงการณ์ร่วมฯต่อที่ประชุมคณะรัฐมนตรี เป็นการกระทำในทางข้อเท็จจริง ซึ่งเกิดขึ้นแล้วในโลกของความเป็นจริง ไม่อาจถูกเพิกถอนได้ เพราะได้มีการกระทำนั้นๆเสร็จสิ้นไปแล้วในความเป็นจริง การเพิกถอนการกระทำในทางกฎหมายปกครอง จึงต้องเป็นกรณีที่เป็นการเพิกถอนการกระทำที่มุ่งต่อผลในทางกฎหมายเท่านั้น เช่น เพิกถอนกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น เป็นต้น

๑๓. อนึ่ง ในประเด็นดังกล่าวนี้ ศาลปกครองสูงสุดได้เคยวินิจฉัยไว้ว่า มติคณะรัฐมนตรีที่เห็นชอบให้ผู้แทนไปลงนามในข้อตกลงระหว่างประเทศ ถือเป็นการกระทำทางรัฐบาลที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศและไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง ดังปรากฏให้เห็นในคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๗๘/๒๕๕๐ ว่า

“โดยที่ในการมีมติเมื่อวันที่ ๒๗ มีนาคม ๒๕๕๐ เห็นชอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ และผู้แทนการเจรจา รวมตลอดถึงคณะบุคคลที่เกี่ยวข้องกับการลงนามความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย -ญี่ปุ่น ดำเนินการลงนามระหว่างวันที่ ๒-๔ เมษายน ๒๕๕๐ นั้น เป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ (คณะรัฐมนตรี) ใช้อำนาจทางการบริหารของรัฐตามรัฐธรรมนูญกระทำการในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ มิใช่กรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ (คณะรัฐมนตรี) ใช้อำนาจทางการบริหารของรัฐตามพระราชบัญญัติ หรือกฎหมายอื่นที่มีผลใช้บังคับเช่นพระราชบัญญัติ ออกกฎ คำสั่ง หรือกระทำการอื่นใด เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองตามที่กฎหมายดังกล่าวกำหนดบรรลุผล คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง”

๑๔. คดีปราสาทพระวิหารตามคำสั่งศาลปกครองกลาง ในคดีหมายเลขดำที่ ๙๘๔/๒๕๕๑ นี้ ศาลปกครองกลางใช้หลักเกณฑ์ทางองค์กรพิจารณาเท่านั้น โดยเห็นว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ “เป็น ผู้บังคับบัญชาสูงสุดและมีอำนาจบริหารราชการในกระทรวงการต่างประเทศตามมาตรา ๒๐ แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.๒๕๓๔” และคณะรัฐมนตรี “มีอำนาจหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามบทบัญญัติของกฎหมาย”

รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศและคณะรัฐมนตรี “จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒” ศาลปกครองกลางเห็นว่ากรณีที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศเสนอร่างแถลงการณ์ร่วมฯต่อคณะรัฐมนตรีก็ดี กรณีที่คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบร่างแถลงการณ์ร่วมฯและเห็นชอบให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศลงนามในแถลงการณ์ร่วมฯก็ดี เป็นกรณีที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศและคณะรัฐมนตรีกระทำการในฐานะเป็น “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติ จึงอยู่ภายใต้เขตอำนาจของศาลปกครอง

ความข้อนี้ คณาจารย์ทั้งห้าเห็นว่า แหล่งที่มาของอำนาจกระทำการของคณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศเกี่ยวกับการตกลงในทางระหว่างประเทศ ไม่ได้มีที่มาจากพระราชบัญญัติ แต่มีที่มาจากรัฐธรรมนูญ หากถือตามแนวทางของศาลปกครองกลางในคดีนี้ที่ว่า คณะรัฐมนตรีมีอำนาจหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย รัฐมนตรีเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของกระทรวงและคณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ศาลปกครองจึงสามารถควบคุมตรวจสอบการกระทำของคณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีได้แล้ว

ผลก็คือ ศาลปกครองย่อมสามารถเข้าควบคุมตรวจสอบการกระทำของคณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีได้ ทุกกรณี ทำให้ศาลปกครองโดยองค์คณะ ๓ คน กลายเป็นผู้บังคับบัญชาคณะรัฐมนตรี แม้ในงานที่เป็นเรื่องนโยบายหรือเรื่องในทางระหว่างประเทศ ซึ่งคณะรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทน ราษฎร คณาจารย์ทั้งห้าเห็นว่า การตีความกฎหมายในลักษณะดังกล่าวข้างต้น ย่อมขัดแย้งกับหลักการแบ่งแยกอำนาจที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญอย่างชัดแจ้ง

๑๕. โดยอาศัยเหตุผลดังที่ได้แสดงให้เห็นทั้งหมดและด้วยความเคารพต่อศาลปกครองกลาง คณาจารย์ทั้งห้าเห็นว่า คำฟ้องของผู้ฟ้องคดีทั้งเก้า ที่ขอให้ศาลปกครองเพิกถอนการเสนอร่างแถลงการณ์ร่วมฯของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศต่อคณะรัฐมนตรี ขอให้ศาลปกครองเพิกถอนมติคณะรัฐมนตรีที่เห็นชอบในร่างแถลงการณ์ร่วมฯและให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศเป็นผู้ลงนามในร่างแถลงการณ์ร่วมฯ ขอให้ศาลปกครองเพิกถอนการลงนามของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศในแถลงการณ์ร่วมฯ และขอให้ศาลปกครองมีคำสั่งให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศยุติความ ผูกพันตามแถลงการณ์ร่วมฯต่อประเทศกัมพูชาและยูเนสโกนั้น ไม่ถือเป็นคดีพิพาทอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

เมื่อคดีไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองแล้ว การกำหนดมาตรการหรือวิธีการคุ้มครองเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราวก่อนการพิพากษา ในกรณีดังกล่าว ก็ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วยเช่นกัน ส่วนประเด็นที่ว่าแถลงการณ์ร่วมฯดังกล่าวจะมีสถานะเป็นหนังสือสัญญาตามรัฐ ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๑๙๐ อันจะต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาหรือไม่ เป็นกรณีที่อยู่ในอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะพิจารณาวินิจฉัย

๑๖. คณาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ทั้งห้าดังมีรายนามตอนท้าย ตระหนักในความสำคัญของหลักการควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำของฝ่ายปกครองโดยองค์กรตุลาการ

แต่ในขณะเดียวกัน ก็มีความห่วงใยในดุลยภาพแห่งอำนาจขององค์กรนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ ว่าอาจจะเสียไป โดยการที่ศาลปกครองกลางในคดีนี้ เข้าไปตรวจสอบการใช้อำนาจทางบริหารโดยแท้ของคณะรัฐมนตรี ซึ่งคณะรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบทางการเมืองต่อสภาผู้แทนราษฎรตามวิถีทางประชาธิปไตยอยู่แล้ว

อีกทั้งคำสั่งในคดีนี้ยังขัดแย้งกับแนวทางที่ศาลปกครองสูงสุดได้เคยวางไว้ในคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๗๘/๒๕๕๐ ที่คณาจารย์ทั้งห้าเห็นว่าสอดคล้องกับหลักนิติรัฐอีกด้วย จึงขอแสดงความไม่เห็นด้วยอย่างยิ่งต่อคำสั่งของศาลปกครองกลางในคดีนี้ผ่านแถลงการณ์ฉบับนี้

อนึ่ง ขอเรียนว่าการแสดงความเห็นต่อคำสั่งศาลปกครองกลางในเรื่องนี้ เป็นการแสดงความคิดเห็นทางวิชาการโดยอาศัยเสรีภาพทางวิชาการที่ได้รับการรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๕๐ และเป็นการวิจารณ์การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองโดยสุจริต ด้วยวิธีการทางวิชาการตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๖๕

รองศาสตราจารย์ ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์

รองศาสตราจารย์ ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช

อาจารย์ ดร.ฐาปนันท์ นิพิฏฐกุล

อาจารย์ ธีระ สุธีวรางกูร

อาจารย์ ปิยบุตร แสงกนกกุล

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

๑ กรกฎาคม ๒๕๕๑

ที่มา-ประชาไท