วันศุกร์ที่ 27 มิถุนายน 2551 คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ร่วมกับมูลนิธิศาสตราจารย์หยุด แสงอุทัย ได้จัดงานเสวนา เรื่อง สถาบันพระมหากษัตริย์กับรัฐธรรมนูญ ในโอกาสครบ  100 ปีชาตกาลของศจ.ดร.หยุด แสงอุทัย  สุธาชัย ยิ้มประเสริฐได้นำเสนอประวัติบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์กับรัฐธรรมนูญ มีสาระ ดังนี้

0000000000000000000000

ปัญหาอย่างหนึ่งในหมวดพระมหากษัตริย์ในรัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ จนถึงฉบับปัจจุบันนั้นสะท้อนปัญหาแหลมคมมากๆ อย่างหนึ่งซึ่งเป็นมาตั้งแต่ปี 2475 และยังแก้ไม่ตก คือปัญหาการจัดวางบทบาทของพระมหากษัตริย์ในระบบรัฐธรรมนูญ

ขอยกตัวอย่างว่าปัญหาเริ่มต้นเมื่อไร ในระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เรื่องนี้ไม่เป็นปัญหา เพราะอำนาจทั้งหมดอยู่ในมือกษัตริย์อย่างไม่มีข้อสงสัย การวินิจฉัยของพระองค์ก็เป็นสิทธิขาด แต่ทันทีที่มีการยึดอำนาจพระมหากษัตริย์เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 คณะราษฎรได้ตั้งคณะผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารขึ้นมา 3 คน คือ นายพันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนาฯ นายพันเอกพระยาทรงสุรเดชฯ นายพันเอกพระยาฤทธิ์อัคเนย์

และได้ทำหนังสือแจ้งต่อเสนาบดีทั้งหลาย ซึ่งมีถ้อยคำที่สำคัญมากว่า “ถ้าเป็นเรื่องราชการที่เคยนำขึ้นกราบบังคมทูลฯ ให้นำเสนอผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารตรงทุกเรื่อง”  หมาย ความว่า ผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารนั้นเป็นผู้รักษาอำนาจนี้ แทนกษัตริย์ตั้งแต่นี้เป็นต้นไป

และต่อมาปัญหาที่ซับซ้อนขึ้นคือ นับจากวันนั้นหลังยึดอำนาจได้ตั้งให้นายนาวาโทหลวงศุภชลาศัย ทำหนังสือไปยื่นให้ ร.7 ที่พระราชวังไกลกังวล เพื่อเชิญให้พระองค์กลับมาเป็นพระมหากษัตริย์ “ใต้” รัฐธรรมนูญ ซึ่งภายหลังพระองค์ได้ทรงยินยอมเป็นพระมหากษัตริย์ “ตาม” รัฐธรรมนูญ ตรงนี้ชี้ให้เห็นความขัดแย้งในความคิดที่แก้ไม่ตกและยังยืดเยื้อมาจนปัจจุบัน

ในความคิดของผู้ก่อการฯ นั้น พระองค์ต้องอยู่ใต้กฎหมายและทำตามกฎหมาย แต่ในความคิดของรัชกาลที่ 7 ที่ทรงคุ้นเคยกับระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์นั้น พระองค์ไม่สามารถจะอยู่ใต้อะไรได้ ฉะนั้น พระองค์ทำได้อย่างมากเพียงทำตามรัฐธรรมนูญ นี่เป็นปัญหาที่ยังคงอยู่จนถึงรัชกาลปัจจุบัน ดังนั้น คำว่า พระมหากษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญจึงหายไปและเรียกเป็น “ประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขแทน”

ความสำคัญประการหนึ่งคือ การประกาศใช้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินฉบับแรก ซึ่งน่าสนใจมากว่า ในความคิดของปรีดี พนมยงค์ นั้น รัฐธรรมนูญเป็นพระราชบัญญัติฉบับหนึ่ง วันนี้ (27 มิ.ย.) เป็นวันฉลองรัฐธรรมนูญตัวจริง เพราะเป็นวันประกาศใช้พระราชบัญญัติธรรมนูญปกครองแผ่นดิน ซึ่งต่อมาเรียกว่า รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ซึ่งผมมีข้อสังเกตอยู่ 3-4 ข้อ

สถานะพระมหากษัตริย์ในรัฐธรรมนูญชั่วคราวฉบับแรกของไทย

1.ดูคำปรารภของรัฐธรรมนูญฉบับนี้สั้นและตรงมาก คือ คณะราษฎรขอร้องให้พระมหากษัตริย์อยู่ใต้ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม เพื่อให้บ้านเมืองเจริญขึ้น และยังระบุว่า มาตรา 1 อำนาจสูงสุดของประเทศเป็นของราษฎรทั้งหลาย  มาตรา 2 ผู้ ใช้อำนาจแทนราษฎร คือ พระมหากษัตริย์ สภาผู้แทนราษฎร คณะกรรมการราษฎร และศาล

หมายความว่า กษัตริย์กลายเป็นอำนาจหนึ่งในสี่ที่ใช้อำนาจแทนราษฎรเท่านั้น ไม่ได้มีอำนาจสูงกว่าอำนาจอื่นๆ แต่เจตนารมณ์จริงๆ ของคณะราษฎรนั้น ต้องการให้สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจสูงสุด เพราะได้รับเลือกตั้งจากประชาชนโดยตรง ดังนั้น อำนาจของผู้อำนวยการรักษาพระนครฝ่ายทหารสุดท้ายพระยาพหลฯ ได้มอบให้แก่สภาผู้แทนราษฎรและยุบหน่วยงานนั้นไป

อาจารย์ณัฐพลพูดแล้วว่า หมวดสถาบันกษัตริย์ในรัฐธรรมนูญนี้มี 5 มาตรา มาตราแรก กษัตริย์เป็นประมุขสูงสุด กฎหมาย คำวินิจฉัยต่างๆ ต้องทำในนามกษัตริย์ แต่มาตรา 4 น่าสนใจ การสืบมรดกของพระปกเกล้านั้น ให้เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาล พ.ศ.2467 โดยเพิ่มเติมประโยคเข้ามาด้วยว่า “ด้วยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร”

กษัตริย์ที่จะดำเนินการตามกฎเกณฑ์นี้พระองค์แรกคือ รัชกาลที่ 8 ตอนนั้นเราจะเห็นหนังสือพิมพ์พาดหัวว่า “สภาล่างเลือกพระองค์เจ้าอนันต์” ต่อมารัชกาลที่9 คือพระองค์ต่อมาที่สภาผู้แทนราษฎรประชุมคืนวันที่ 9 มิถุนายน 2489 หลังจากรัชกาลที่ 8 สวรรคตแล้ว และได้เลือกพระองค์เจ้าภูมิพลขึ้นเป็นกษัตริย์ ดังนั้น ทั้งสองพระองค์ผ่านกระบวนการที่เลือกโดยสภา แต่เท่าที่ทราบในรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ไม่มีแล้ว

มาตรา 5 ก็น่าสนใจว่า ถ้าพระมหากษัตริย์ทรงมีเหตุจำเป็นชั่วคราวหรือทำหน้าที่ไม่ได้ หรือไม่อยู่ในพระนคร ให้คณะกรรมการราษฎรใช้สิทธิแทน หมายความว่าให้คณะรัฐมนตรีสำเร็จราชการแทนได้เลยในกรณีดังที่กล่าวมา มาตราต่อมาบอกว่า กษัตริย์จะถูกฟ้องร้องไม่ได้ เป็นหน้าที่สภาผู้แทนราษฎรวินิจฉัย แปลว่า สภาผู้แทนฯ มีอำนาจวินิจฉัยได้ถ้ากษัตริย์ถูกฟ้อง ซึ่งต่อมามีกรณีนายถวัลย์ ฤทธิเดช ได้ยื่นต่อสภาฟ้องรัชกาลที่ 7 ต่อมาก็มีการบอกว่าไม่ได้ฟ้องแล้ว ซึ่งผมจะไม่ลงไปในรายละเอียด รัฐธรรมนูญฉบับนี้ เป็นฉบับเดียวเท่านั้นที่มีมาตรานี้ที่กำหนดให้กษัตริย์ถูกฟ้อง ผ่านสภาผู้แทนราษฎรได้

ต่อมา มาตรา 7 การกระทำใดๆของกษัตริย์ ต้องมีคณะกรรมการราษฎรคนใดคนหนึ่งลงนาม โดยได้รับความยินยอมจากคณะกรรมการราษฎรทั้งคณะ ถ้าพระมหากษัตริย์ลงนามในราชโองการใดๆ โดยไม่มีการลงนามรับสนองจะถือเป็นโมฆะ  นี่น่าจะเป็นเหตุหนึ่งด้วยที่รัชกาลที่ 7 ทรงไม่พอใจกับรัฐธรรมนูญฉบับนี้

อีกเรื่องหนึ่งคือเรื่องวีโต้ หมายความว่า ถ้าสภาฯ ผ่านกฎหมายใดๆ ก็ตามแล้วเสนอให้กษัตริย์ลงนามเพื่อประกาศใช้ เมื่อกษัตริย์รับไป 7 วันต้องแสดงเหตุผลถ้ายังไม่ลงพระปรมาภิไธยมายังสภาฯ ถ้าสภาฯ ยืนยันก็ประกาศใช้กฎหมายได้เลย

จะเห็นได้ตามธรรมนูญฉบับนี้อำนาจพระมหากษัตริย์ได้ถูกจำกัดลงอย่างมาก แต่ก็อย่างที่เรารู้กันดีว่าฉบับนี้เป็นเพียงฉบับชั่วคราว และมีฉบับใหม่ที่เป็นฉบับประนีประนอมที่ในหลวงรัชกาลที่ 7 เข้ามามีส่วนร่วมในการร่างด้วย

รัฐธรรมนูญฉบับถาวรฉบับแรก การประนีประนอมของขั้วอำนาจ

ผมอ่านคำปรารภของรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 เหลือเชื่อว่าน่าจะเป็นฉบับเดียวเหมือนกันที่เป็นคำปรารภที่เป็นจารีตมาก บรรทัดที่สองเอ่ยพระนามของรัชกาลที่ 7 เป็นครั้งแรกที่ได้อ่านพระนามเต็ม มีทั้งหมด 48 วรรค ผมไม่เคยคิดมาก่อนว่าพระองค์ทรงมีพระนามยาวขนาด 16-17 บรรทัด

แล้วในคำปรารภ ก็ระบุว่าคณะราษฎรได้ทูลขอรัฐธรรมนูญ และพระองค์ก็มีพระราชดำริพระราชทานให้ สรุปว่าก็เป็นคำปรารภที่น่าสนใจมากอีกฉบับหนึ่ง ตัวเนื้อหาก็มีมาตราต่างๆ  น่าสนใจว่าฉบับนี้เป็นฉบับแรก ที่ขึ้นมาตรา1 พูดถึงเรื่องรัฐเดี่ยว คือ ราชอาณาจักรสยามเป็นหนึ่งเดียวแบ่งแยกไม่ได้ ราษฎรไม่ว่าอยู่ในสถานะใดได้รับการคุ้มครองที่เสมอหน้ากัน มาตรา 2 มีการเปลี่ยนคำ อำนาจอธิปไตย ไม่ใช่เป็น “เป็นของ” แต่เปลี่ยนเป็น “มาจาก” ปวงชนชาวไทย และพระมหากษัตริย์ใช้อำนาจแทนราษฎร

หมวดพระมหากษัตริย์มี 9 มาตรา และมีที่น่าสนใจหลายอัน เช่น มาตรา 3 พระมหากษัตริย์เป็นที่เคารพสักการะจะละเมิดไม่ได้ มาตรา 4 เติมเข้ามาว่า พระองค์ทรงเป็นพุทธมามกะ  มาตรา 5 ก็เป็นการระบุครั้งแรกว่าพระองค์เป็นจอมทัพ

มาตรา 10 ก็น่าสนใจว่าเปลี่ยนจากเดิมคือ  พระมหากษัตริย์สามารถตั้งบุคคลหนึ่งคนหรือหลายคนเป็นผู้สำเร็จราชการแทนได้ โดยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร มาตรา 11 ห้ามกษัตริย์ยุ่งกับการเมือง ซึ่งจะไม่ลงในรายละเอียด

ที่น่าสนใจคือเรื่องวีโต้ ซึ่งจากเดิมให้เวลากษัตริย์พิจารณากฎหมาย 7 วัน แต่ฉบับนี้ขยายเป็น 1 เดือน จากนั้นเมื่อพระองค์วีโต้กลับมาแล้วสภาฯ พิจารณายืนตามเดิม ต้องถวายให้พระองค์พิจารณาอีก 15 วัน ถึงจะประกาศใช้

เมื่อถึงรัฐธรรมนูญฉบับ 2489 หมวดคำปรารภดูเหมือนจะอ้างเหตุการณ์ปัจจุบันมากขึ้น แต่ว่าหมวดกษัตริย์เหมือนฉบับ 2475 แต่ตัดมาตรา 11 เรื่องห้ามกษัตริย์ยุ่งการเมืองออก ไม่มีมาตรานี้ในรัฐธรรมนูญแล้ว

ฉบับต่อมาฉบับที่ 4 คือ รัฐธรรมนูญ 2590 ฉบับใต้ตุ่ม เล่ากันว่าหลวงกาจ กาจสงครามร่างรัฐธรรมนูญนี้แล้วซ่อนไว้ใต้โอ่งแดง เมื่อรัฐประหารเสร็จก็ยกมาใช้ ฉบับนี้คำปรารภสั้นลงนิดเดียว บททั่วไปคงเดิม แต่ที่น่าสนใจคือ ในหมวดพระมหากษัตริย์มีการเพิ่มเติมมาตรา 9 ให้อำนาจกษัตริย์แต่งตั้งอภิรัฐมนตรีเพื่อถวายคำปรึกษาราชการแผ่นดิน5 คน

ส่วนผู้สำเร็จราชการแผ่นดินก็ให้อภิรัฐมนตรีเหล่านี้เป็นผู้สำเร็จราชการแผ่นดินได้โดยอัตโนมัติ ในกรณีที่ในหลวงไม่อยู่ สภาฯ ไม่ต้องมาพิจารณาแล้ว มาตรานี้ยังคงอยู่ต่อมาในรัฐธรรมนูญฉบับ 2492 แต่เป็นอภิรัฐมนตรีเป็น องคมนตรี และให้มีทั้งหมด 9 คน

ฉบับ 2492 เป็นฉบับแรกที่ระบุไว้ในบททั่วไปในมาตราที่ 2 เติมเข้ามาว่า ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ฉบับนี้เป็นฉบับของฝ่ายนิยมเจ้า มีหมวดพระมหากษัตริย์ยาวถึง 21 มาตรา มีเรื่องที่น่าสนใจเช่น เรื่องจอมทัพไทยมีการเพิ่มเติมว่า พระองค์เป็นผู้บัญชาการสูงสุดของทหารทั้งปวง หมวดที่ว่าด้วยการสืบสันตติวงศ์ ให้เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาล 2476 แต่การแก้ไขกฎมณเฑียรบาลจะกระทำไม่ได้ คือบอกไว้เลยว่าห้ามแก้

ฉบับ 2495 อ้างว่านำฉบับ 2475 มาปรับปรุงแต่ผมคิดว่าไม่ใช่ เพราะนำหมวดพระมหากษัตริย์ของฉบับ 2492 มาใส่ทั้งหมด และตั้งแต่นี้มันก็กลายเป็นต้นแบบ ซึ่งผมจะจบที่ฉบับ 2511 เพราะหลักการต่างๆ ไม่ได้เปลี่ยนแปลงไปจากฉบับ 2492 หรือ 2495 มากนัก

ก่อนถึงรัฐธรรมนูญ 2511 มีคั่นอยู่อันหนึ่งคือ ธรรมนูญชั่วคราวของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ซึ่งมีเพียง 20 มาตรา และเป็นฉบับแรกที่บัญญัติไว้ว่าอะไรก็ตามที่ไม่ได้บัญญัติไว้ให้เป็นไปตามจารีตประเพณีไทย และเป็นฉบับแรกที่มีมาตรา 17 ให้อำนาจสิทธิขาดแก่นายกรัฐมนตรี

สรุปว่า เราจะเห็นภาพของการเคลื่อน หรือปรับเนื้อหาของหมวดพระมหากษัตริย์ของรัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ เป็นการเคลื่อนไหวของชีวิต เราจะเห็นการดิ้นของบทบาทพระมหากษัตริย์ในความคิดของกลุ่มอนุรักษ์นิยมและกลุ่มอื่นๆ ในสังคมไทย ที่หาวิธีที่จะเพิ่มอำนาจให้แก่สถาบันพระมหากษัตริย์ โดยสอดแทรกเข้าไปในรัฐธรรมนูญ ฉบับ 2492 เป็นตัวอย่างที่ดี และกลายเป็นต้นแบบของฉบับที่ใช้กันต่อๆ มา

 ที่มา-ประชาไท